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云水浩荡江声壮——长江航运40年体制变革纪实

作者:李璐 文章来源:中国水运杂志 日期:2019年01月23日

命运之变

上世纪70年代后期,“三打3000万”的口号响彻长江全线,其意思就是要用三年的时间来实现长江干线年货运量3000万吨的目标。1977年12月31日,长航系统在武汉召开祝捷会,庆祝目标实现。

3000万,纵向来看还算可观。可是,这个数字与同时期的欧洲莱茵河相比差距甚远,与美国密西西比河相较更是悬殊。是年7月,交通部指派长航负责人到当时的东德考察莱茵河航运。

1978年12月18日,中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开,会议决定以经济建设为中心,实行改革开放,历史的车轮在这一刻转向。

“改革开放以前,长江航运实行的是政企合一、高度集中的托拉斯体制。”作为改革开放后长江航运首次管理体制改革的执行者,时任交通部长江航务管理局(简称长航局)局长唐国英回忆,“虽然在一定历史时期,这种体制发挥了积极作用,但是在开放搞活的新要求下,这种体制变得僵化,制约了航运进一步发展的活力。”

1980年5月,国务院听取交通部汇报后,提出长江支流船舶可以进入长江。1983年,交通部宣布长江“有水大家走船”,沿江地方开始积极参与干线运输。同年3月,《国务院批转交通部关于长江航运体制改革方案的通知》(国发〔1983〕50号)正式发布,要求按照“政企分开,港口、航政和航运分管,统一政令,分级管理”的原则,推进行政管理体制、运输企业体制、港口体制等三大改革。此外,还要求在国家计划指导下,长江实行多家经营,港口对所有船舶开放,鼓励各种新形式的竞争与联合,推行经济责任制。这份文件明确了长江航运改革开放的方向和实施路径。

1984年1月1日,《交通部关于长江航运体制改革方案(摘要)》正式施行,撤销长江航运管理局,组建长江航务管理局(简称长航局),成立长江轮船总公司。“长江航运的改革、开放和开发建设,目的是为了搞活港航企业,促进航运生产力的发展。长航局作为交通部派驻机构,其主要任务就是为港航企业创造条件、营造环境、维护秩序、促进发展。”谈到国发〔1983〕50号文件精神,唐国英记忆犹新。

自此,以政企分开作为第一步的长江航运体制改革征程开启,长江航运全面向商品经济和市场经济转轨。

开放之潮

1980年2月国务院批转了国家经委、交通部等6部门报送的《关于开办长江对外贸易运输港口的报告》,同意张家港、南通、南京等8个长江干线港口开办外贸运输业务,对远洋国轮开放。

1982年12月18日,国务院、中央军委发布《关于南通港、张家港港对外国籍船舶开放的通知》。翌年5月,新中国成立后第一艘进入长江的外轮——巴拿马籍“日本商人”号在吴民华等3名引航员引领下靠泊张家港港。此后,长江港口自东向西,陆续对外轮开放。

“进出长江的国轮和外轮越来越多,船型也越来越大。”吴民华作为长江对外开放的亲历者,用“突飞猛进”来形容长江外贸运输的发展。仅1985年,张家港港、南通港等8个对外开放的长江港口累计5年完成外贸吞吐量1300余万吨,为1980年开港初期的10.8倍。

与开放同步,港口管理体制改革继续推进。由交通部和地方政府双重领导的长江干线港口管理权逐步下放,实行一城一港、政企分开。到2002年,长江干线25个港口的管辖权完全下放给地方政府管理。此举激发了地方政府和企业发展建设港口的积极性。吊桥林立、繁忙有序的港口逐渐成为沿江城市的名片。

长江对内开放也快速推进。到1985年,长江水系已拥有航运企业800多家,运输船舶7.7万余艘,一个国营、集体、个体一起上的多形式、多成分、多层次的市场新格局基本确立。

改革与开放两条主线相互交织,让长江百舸争流、珠链流采。

在长江航运行政管理体制上,长航局按照“政企、事企、政事”分开原则推动改革前行。1989年,长江航政管理局更名为长江港航监督局;1999年,按照“一水一监、一港一监”的原则,进行水监体制改革,长江海事局成立;1992年,长江航政通信导航管理处更名为长江通信导航局;1996年,长江航道实行“疏养分管”,所属分局一分为二,分别组建航道养护管理单位和航道工程单位,工程单位实行企业化运作;1997年,长江引航中心按集中统一管理的新机制独立运转;1998年,长江三峡通航管理局成立。

2002年,按照中央编办批复和交通部通知精神,长航局明确为交通部派出机构,受部委托或法规授权行使长江干线航运行政管理部门职责,长航局机关实行公务员管理。2003年,交通部对长江港航公安管理体制进行改革,长江航运公安局脱离企业管理,成为国家行政机构。2009年,国家实施大部制改革,长航局定名为交通运输部长江航务管理局。

行政管理体制的不断理顺,使得国家对引领和服务长江航运发展的能力不断增强。一方面,国家对长江航运基本建设的投资显著增长,另一方面,长航局系统在航运管理、安全保障、治安防控等方面的手段能力也显著增强,为长江航运科学、有序、快速发展提供了坚强保障。2005年,长江干线货运量达到7.95亿吨,一举超越美国密西西比河,成为世界上运量最大、通航最为繁忙的河流。

奋进之歌

2009年2月,长航局提出“一条主线四个长江”和“三步走”的发展战略,计划用12年左右的时间实现长江航运现代化,更好地服务长江航运、沿江经济和流域百姓。一幅空前壮美的画卷追随着改革开放的铿锵脚步,徐徐展开。

4年前的2005年,“合力建设黄金水道,促进长江经济发展”高层座谈会在北京召开。会议提出要充分体现长江航运优势,充分发挥黄金水道作用,更好地服务沿江经济社会发展。会议还确立了国家层面的长江水运发展协调领导小组及会商机制。这一机制将事关长江航运发展的各方力量统一在建设黄金水道的宏伟目标下。

时不我待,扬鞭奋进。2012年12月17日,经过3年多的探索实践,长航局、安徽省交通运输厅邀请安徽沿江5市人民政府召开会议,达成合力推进长江安徽段航运发展共识,“2+5”的“皖江合作模式”正式确立。新机制成效很快显现,安徽提前6年并超额完成了2020年长江安徽段主航道的维护水深规划,重要支汊航道实现“干支联动”,港口货物吞吐量连年攀升。

在共建“样本”的带动下,长江全线快速建立了“年初有计划、年末有检查,社会有需求、各方有响应,合力推进、互利共赢”的“2+N”合作模式。“这种工作机制集中了事关黄金水道建设的行政主体和资源,通过这种机制,我们有效聚合成为一个国家战略执行落实层面的‘核心引擎’,可使各方的需求对接更精准,行政决策更高效,推进措施更务实。”长航局局长唐冠军介绍。

“小重唱”变“大合唱”,在“2+N”合作模式的助力下,南京以下12.5米深水航道建设、荆江河段航道整治等一批重大航道建设项目加快推进并陆续建成。长航局按照“两充分一加强(充分利用航道整治效果,充分利用航道自然条件,加强航道维护管理)”的工作原则,先后提高了2100多公里长江干线航道的维护尺度,为沿江经济社会发展提供了有力的航运保障,“2+N”合作模式释放出巨大的发展红利。

目前,沿江经济社会发展所需85%的铁矿石、83%的电煤和85%的外贸货物运输量(中上游地区达90%)主要依靠长江航运来实现。全行业从业人员超过200万人,间接带动就业超过1000万人,每年对沿江经济发展的直接贡献达2000亿元以上,间接贡献达4.3万亿元以上。长江航运在国家战略中的主通道作用、在综合立体交通走廊中的主骨架作用、在沿江产业布局中的主支撑作用、在多式联运中的主枢纽作用、在生态文明建设中的主基调作用日益增强。

时代之歌

新时代呼唤新突破,全面深化改革再出发。2016年4月,交通运输部党组站在贯彻落实“四个全面”总体布局的高度,作出了深化长江航运行政管理体制改革的重大决策,出台了《关于深化长江航运行政管理体制改革的意见》。此次改革涉及范围广、调整幅度大、职能转变彻底,成为自1984年以来长江航运行政管理体制的又一次重大改革。

谈及此次改革的背景,唐冠军表示:“长江航运行政管理体制改革是交通运输部为了适应国家发展战略需要,加快推进长江航运治理体系和治理能力现代化而作出的一项重大战略决策部署,也是为了更好地为沿江经济社会的发展做好服务。”

通过改革,长航局作为部派出机构的地位和作用强化,实现了权责统一。长航局归口管理长江航运事务的职能定位、职责分工得到明确,长航局系统各单位通过长航局“一个口子”与部机关有关司局进行工作联系,形成了对上汇总、对下抓总的管理新格局。长航局机关全面实施了新的“三定”规定,机关运转高效有序。

长江干线实现统一管理。江苏海事局、长江干线四川段水上安全监管已纳入长江海事局管理;长江口航道管理局纳入长江航道局管理。长江海事、航道分别建立了相应的工作规则,深度融合、有序推进。

长江航道局实现政事企分开。长江航道局将长江航道行政管理职能移交长航局机关,现场执法职责移交长江海事局;长江航道工程局有限责任公司挂牌成立,建立了内部各项管理制度和运行机制。改革后的长江航道局,公益服务职能得到强化,管理层级优化,管理效能大幅提升。

长江干线水上综合执法全面实施。2017年1月1日起,由长江海事局统一实施长江干线宜宾至江苏浏河口段的水上综合执法,该举措大大方便了管理相对人,提升了执法效能。与此同时,建立了长江干线海事机构和长航公安机关的联动机制。“海事执法、公安保障、航道和通信提供技术支持”的联动执法模式已经形成,“资源整合、信息共享、动静结合、上下联动”的工作机制全面建立。

目前,长江航运“统一政令、统一规划、统一标准、统一执法、统一管理”的行政管理体制和“一体化管理、一条龙服务”的管理模式正式确立。自此,长江航运步入了统一管理、科学发展的崭新时代。

2017年,长江干线货物通过量增长到25亿吨,规模以上港口货物吞吐量增长到24.4亿吨,集装箱吞吐量增长到1650万TEU,长江干线亿吨大港增加到14个,万吨级泊位增加到581个。货船平均吨位增长到1630吨,三峡库区过闸货船增长到4330吨,达到世界先进水平。

潮涌长江,奔腾向东海;风云激荡,于今四十年。伴随着中国改革开放的伟大历史进程,长江黄金水道真正实现了流金淌银,为经济社会发展贡献了独特的“长江力量”。

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