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构建长江干线水运信用体系的探讨

作者:刘海嵩,李慧 文章来源:中国水运杂志 日期:2018年10月26日

摘 要:“信用中国”“信用交通”战略部署后,交通运输部连续出台多部信用管理办法,长江航运如何适用文件要求,落实“守信联合激励和失信联合惩戒”总要求,成为长江航运行政管理一项重要任务。本文主要探讨长江干线水运信用体系定位与管理边界,水运市场、安全生产的信用信息的类别、标准及管理职责,以及长江干线客运、危险品货物运输公司、船舶、船员信用等级评定与信用应用有关问题,并提出相关建议,以推进市场主体依法诚信经营,为长江经济带建设营造诚信社会环境。

关键词:长江水运;信用体系;联合惩戒

信用作为法律规范运行的重要基础,新时期受到党中央高度重视,党的十九大报告提出“推进诚信建设,强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”要求。国务院颁布《社会信用体系建设规划纲要2014-2020》,《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号),国家发改委印发《关于加强全国信用信息共享平台一体化建设和信用门户网站一体化建设的指导意见》等,成为“信用中国”顶层设计性文件,规划了全国一体化的信用政务服务体系和社会服务体系。2015年交通运输部印发《关于加强交通运输行业信用体系建设的若干意见》明确了交通运输行业政务诚信、工程建设、运输服务、安全生产、信息统计、价格、企业管理、关键岗位从业人员8个重点领域的信用建设,2020年底前,建立交通运输行业信用建设的规章制度和标准体系,拟建成“1+5+32”行业信用管理框架系统,即1个交通运输部信用管理综合平台,5个部属专业信用系统,32个省级系统或平台。

2015年“放管服”改革后,长江干线取消船舶签证管理,船方谎报、瞒报、超载、污染物超标排放、超越航区、消防等违规行为有所增加。普货运输许可、普货船舶营运证核发权进一步下放省市,大量散货船长期航行于长江干线,游离省市运政部门辖区,船舶资质过期失效、超越许可范围经营等违规行为时有发生,而干线海事、公安管理部门限于职权范围,对此类违规经营行为无法有效处置,市场资质管理“谁许可,谁监管”规则难以落实,加强长江干线水运信用管理迫在眉睫。

2017年交通运输部先后发布《水路运输市场信用信息管理办法(试行)》(交办水〔2017〕128号)要求长江航务管理局登录部级水路运输市场信用信息管理系统填报良好行为信息、失信行为信息。《公路水路行事信用信息管理办法》(交办安监〔2017〕193号)明确长江航务管理局负责组织长江干线省际客运和危险货物运输生产经营单位(只从事航运业务)及其从业人员安全生产信用管理工作。《海事信用信息管理办法》(海政法〔2017〕202号)明确直属海事局与省级地方海事局的海事信用信息管理规则。三个规范性文件均适用长江干线信用管理,分别对信用信息管理、信用等级评定、奖惩措施提出差异性要求,长江航运业务管理关系纵横交错,长江干线水运信用管理呈现系统性、复杂性,有关几个问题值得探讨研究。

1 “1+5+32”信用交通框架之下的定位问题

长江干线水运信用管理首要问题是如何融入“信用交通”平台,《海事信用信息管理办法》《水路运输市场信用信息管理办法(试行)》将长江干线水运信用体系中海事信用信息、运政信用信息划归为部属专业信用系统,而《公路水路行事信用信息管理办法》将长江干线省际客运、危险货物运输生产安全信用类别单列,明确由长航局负责组织实施,视同32个省级信用系统。本文赞同将长江干线水运信用体系单列,地位等同于省级信用体系,改“1+5+32”为“1+5+33”,主要考虑:一是长江干线信用信息综合性强,独具特点,理论上自成体系。根据法规授权,交通运输部实施省际客船运输、省际危险品船运输的经营许可,长江干线由长航局具体实施,省级人民政府水路运输管理部门具体实施省际普通货船运输的经营许可,长江海事局负责干线船舶安全监管与污染防治,长江三峡通航管理局负责三峡水利枢纽通航管理,长江航运公安局负责干线治安刑事、船舶消防管理。长江干线水运信用体系,涉及长江干线海事安全、水运资质、过闸通航、治安消防以及干线水运工程建设领域试验监测、工程施工、工程监理类的信用管理。二是长江干线信用信息量多,属性复杂,适宜专门机关收集信息。长江干线航行船舶包括海船、江海直达船、内河船,长航系统海事、公安、船闸管理部门可获取大量船舶、船员信用信息,这些信息覆盖部级、省级管辖范围,如果要求长江海事、公安、船闸管理部门登陆一个部级、多个省级信用平台,量大繁琐,不便实施。适宜由专门机关收集,与省级数据分布式处理,根据船舶货种类型、船舶所属公司注册地、船员海事登记地分门别类与相应省级平台数据交换共享。三是符合长江航运发展需要与行政管理改革方向。多年来长航系统单位各自实施信用管理,信用信息不共享,信用奖惩措施不互认,无法通过信用管理强化事中事后监管,建立软管理手段。干线信用体系单列符合《关于深化长江航运行政管理体制改革的意见》“五个统一”要求,体现长航局统筹协调地位,对提升长江经济带服务软实力具有现实意义。

2 长江干线信用管理边界问题

信用管理分为信用信息管理与信用评级管理,主要目标是满足信用信息与评级“统一管理、分级负责”总要求。航运从业单位相对固定,船舶、船员、公司管理人员具有流动性,信用信息管理边界问题是“1+5+33”信用交通框架下,如何定位各系统信息收集责任,解决信息来源与共享。“市场信用信息管理办法”体现了市场信用信息辖区管理原则,本文认为所有类别信用信息均应遵循辖区管理原则,各类行政主体在职权范围执法时,均可高效便捷获取职权内外的失信信息,实行信息辖区管理原则,更容易实现信用管理分工明确,保障信息全覆盖,质量责任可追溯,引发的超越职权问题可通过适当修正法律方式解决。因而本文定义长江干线水运信用信息,是指长航局及长江海事、公安、三峡通航等支持保障单位依法履职、公共服务过程中收集有关运政、海事、治安消防、过闸等领域的信用信息。

信用评级主要是信息收集后等级评定与应用管理活动,其管辖原则与信息管理有所区别。长江各类船公司、船舶、船员、公司高级管理人员、船员培训服务机构、船舶管理公司等均按照法定规则,在相应运政、海事机关取得资质,注册登记而成立,水运信用评级管理必须首先遵守国家法制框架,适宜在各辖区内以职权为边界。5个部属信用管理部门是33个省际辖区行业信息共享的主管机关,分别负责本部门注册登记单位、从业人员的信用等级管理。33个辖区负责本辖区注册登记从业单位、从业人员信用登记评定,通过部级平台共享获取交叉信用信息。根据长航系统单位法定职责,确定长江干线水运信用等级管理范围:负责长江干线省际客运、危险品货物运输从业单位及其管理人员、从业人员综合信用等级管理,负责取得安全管理体系证书的船公司、船员培训服务机构的等级管理,以及三峡过闸船公司、船舶信息等级管理。

3 信用信息类别与认定标准

信用,能够履行跟人约定的事情而取得的信任。行政领域而言,行政管理机关与相对人发生行政法律关系,行政机关授予相对人资格,相对人承担相应法律义务,例如企业提供申请信息真实,符合法定资质条件,承担安全主体责任等。行业信用信息基于法律义务、法律后果而产生的法律事实或客观事实,具有一定外在表现形式与认定标准,长江干线水运信用信息类别与认定标准可划分为:

一是事故责任类,船舶报港意味船舶自检合格,航行中一旦出现安全事故,人为因素在特定机器、环境出现了不良后果,海事公安行政安全检查不能排除企业主体责任,自检合格的承诺没有兑现,必须纳入信用管理。该信用信息以事故责任认定书为认定标准。

二是违法处罚类,现行法规对公司资质、船舶适航、船员适证、配员充足、配载合格、设施完备正常等均有明确要求,如果执法人员发现违反法律禁止性规定,并触发了处罚条款,则反映相对人没有履行资质保持、适航适证等义务,同样纳入信用信息管理。此类信用信息以行政处罚单、法院判决书为认定标准。

三是危险隐患类,虽然没有酿成事故或触发处罚条款,但置于危险状态,存在公共安全隐患或者威胁公共经营秩序、生态环境,量变可能引发质变,根据隐患数量与持续时长可认定为失信。该类信息以缺陷整改通知书、行政调查处理意见为认定标准。

四是不履行书面承诺类,现实中行政机关为提高执法效果与效率,要求行政相对人作出报告、复查复核等承诺,大量行政相对人签字后不理会,或不签字也不落实整改意见等,如企业资质变化不报告,缺陷整改复核不申请,消防整改不落实或不理会,严重的均可定性为失信行为。该类信用信息以整改承诺书、行政调查处理意见、处罚单为认定标准。

五是奖励荣誉类,一是取得行业法规鼓励性工作成果,如企业安全生产标准达标,安全生产管理发明创造,节能环保先进荣誉等;二是没有直接法律义务关系,行政机关鼓励相对人配合的公共服务事务,如市场统计数据报送企业,协助主管机关履行国内水运管理条例规定市场监测分析的公共服务职责等。认定依据:行政机关表彰文件、专利荣誉证明等。

六是民事违约类,船员信用评价为保障全面性,需采集船公司、管理公司对船员任职的评价信息。而船员与船公司、船员培训服务机构约定属于民事法律关系,平等主体之间依法律、约定而产生权利与义务,一方当事人提供另一方信用信息,可能涉及个人隐私、商业信誉问题,采信、公开此类信息必须谨慎,适宜采用劳动纠纷仲裁、法院判决文书作为认定依据。

4 信用主体及责任关系

干线水运信用主体主要包括船公司、高级管理人员、船舶与船员、船员培训服务机构,各类信用主体之间信用程度存在关联,船公司的良好、失信、严重失信行为与高级管理人员、所属船舶及高级船员的信用度密不可分。公司船舶发生责任事故或违法被处罚时,该公司信用程度整体降低,承担信用责任,同时公司高级管理人员、责任事故船舶高级船员也承担相应信用责任。公司承租光租船发生的责任事故或违法被处罚的,公司及其管理人员责任同上,出租方及其高级管理人员也应当承担一定信用责任,而航次租赁船舶的信用责任由出租方完全承担。

从业资格人员的责任来源,一是公司责任事故或违法被处罚产生信用责任,按照直接、间接责任承担不同比例责任,二是岗位任职资质保持、个人违规被行政处罚的信用责任。

信用责任量化前提是建立信用评分规则,长江省际客运、危险品货物运输公司的综合信用,由公司安全生产信用等级与运输市场信用等级综合而成,公司安全生产信用等级应当考虑公司船舶运力规模差异,可参照《公路水运工程试验检测信用评价办法》综合得分计算公式,各分类信用指标权重可由层次分析法确定。长江干线各主体信用评分规则与责任划分比例,按照交办安监〔2017〕193号和交办水〔2017〕128号及后续补充性文件执行。为满足安全生产信用管理办法提出综合等级不超过安全信用等级的要求,长江省际客船、危险品船运输公司的综合信用等级可设AA、A、BB、B、CCC、CC、C、DDD、DD、D共10个等级,增设BB、CCC、CC、DDD、DD五个中间等级,以应对运输市场信用等级高于安全生产信用等级的不同情形,其他分类信用等级按法规规定的五个等级执行。

依据双因素理论,采用激励与惩罚机制,信用管理可达到较好效果。扣分机制因为存在法律禁止性规定作为依据,信用主体容易接受,难以提出异议。当法律、行政法规、部门规章没有作出禁止性规定,仅有规范性文件提出相关要求,信用主体可能质疑合法性,此情形下适宜采用奖励加分机制,可消除不必要的纷争与排斥心态,本文赞同交办安监〔2017〕193号要求的信用主体失信扣分,守信行为奖励加分的机制。

5 长航系统信用管理分工

根据信用信息辖区管理原则与“1+5+33”框架制度,长江航务管理局主管长江干线运输市场与安全生产信用信息管理工作,制定信用信息管理办法和省际客船、危险品船运输公司综合信用评价办法,建立长江干线信用信息管理平台;长航局运政部门负责长江干线船舶涉及运输市场失信信息收集管理,与省级平台运输市场信用信息互换共享,负责运输部级市场信用平台信息填报与评级管理;长航局安全部门负责长江省际客船、危险品船舶安全生产失信信息收集管理,与省级平台运输安全生产信用信息互换共享,负责省际客船、危险品船舶、公司的安全生产信用评级管理。

长江海事部门负责长江干线船舶监管中获取有关运输市场、安全生产的失信信息收集管理,向长航局报送各类船舶有关运输市场失信信息、省际客船危险品船安全生产与运输市场有关船公司、船舶、船员失信信息,按照海政法〔2017〕202号文件要求向部海事局报送海事信用信息。

长江航运公安部门负责长江干线船舶执法中获取有关运输市场、消防治安的失信信息收集管理,向长航局报送各类船舶有关运输市场失信信息、省际客船危险品船治安消防与运输市场有关船公司、船舶、船员的失信信息。

长江三峡通航管理部门负责长江坝区船舶执法中获取有关运输市场、安全生产及其他海事的失信信息收集管理,向长航局报送各类船舶有关运输市场失信信息、省际客船危险品船安全生产与运输市场有关船公司、船舶、船员的失信信息,按照海政法〔2017〕202号文件要求向部海事局报送海事信用信息。

6 激励与惩戒措施

信用守信激励与失信惩戒措施,必须在法律框架下实施,除拒不执行判决依法采取一定的司法强制手段外,行政强制措施仅限于“行政强制法”或单行行政法规定,目前信用的行政强制措施尚无直接法律依据,只能采取行政管理措施落实奖惩机制。如行政许可审批惩戒措施,不能因失信而附加前置条件,但可以在法律规定期限内顶上限办理,甚至经行政领导同意后延期。行政许可审批激励措施,不能因守信而减少许可条件,但可以减少办结或等待时间,容缺受理,许可标的数量上也可以限制。行政检查方面,对守信者减少检查频次,档内从轻处罚等。行政公共服务上,根据信用等级差异采取不同优先级,如船舶三峡过闸优先安排等。

7 实施建议

国家法制层面,加快制定信用管理法律、行政法规,或在现有行政法规、规章增加相关信用条款,授权行政主体在行政执法过程中获得职权以外的信用信息权责,满足一定程序要求、形式要件,认定为可采信信息。明确行政机关在行政许可、处罚、公共服务方面采取激励与惩戒措施的合法性。民商法领域,明确民事双方不得串通抵制、隐瞒信用信息,增加社会信用评级组织收集失信信息的权利。

统一全国信用行为代码,代码系统应当简便,不应与法律义务条款、责任条款全部对应。国家行政法、民商法等法律体系相对完善,涉及权利义务较广,如信用指标体系与法律体系同构,造成信用系统庞大,不仅浪费管理资源,也不利实施。建议标准信用代码由行业码、执法组织码、信用小类码、确认文书编号组成,前两个代码与现有标准统一,第三个代码按资质、事故、处罚、履约、奖励分类编码,第四个代表认定依据信息,统一行政文号、判决文书、民事合同编码规则,方便信用信息收录与应用。

开发长江干线水运信用管理平台,方便长航局系统基层单位填报收集的信用信息,建立部级、省级数据交换机制,完善长江干线省际旅客、危险品运输信用信息库,按照新的积分规则开展长江干线省际客运、危险品货物运输船公司、船舶、船员信用评级。

加强对水运从业单位及其从业人员信用管理的宣传教育,推崇企业诚信文化建设,引导各信用主体积极履行法定义务、民事合约。进一步深化放管服改革,简化商事登记流程,提供方便快捷证照办理渠道,降低公司、船员、船舶证照过期的信用风险,妥善处理“大船小证”等船证不符的历史遗留问题。同时强化联合守信激励和失信惩戒的力度,向工商、税务、金融、货主推送船公司信用信息,向船公司、船员服务机构、金融推送船员信用信息。加大追究“三无船舶”所有人、经营人的治安或刑事责任,将其纳入公民个人信用信息系统。

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