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从“两大维度”思维看流域生态治理“长江十”共治模式

作者:吕永兴 文章来源:中国水运杂志 日期:2017年08月01日

1 “整体维度”生态思维——构建长江域内人与自然内在统一的系统观

运用整体生态思维,系统地观察、分析、探究长江域内的人、自然、社会关系主体等核心要素,审视长江流域自然要素、生态、经济及社会资源。长江,古称江、大江,是亚洲第一长河、世界第三长河,也是世界上完全在一国境内的最长河流,全长6397公里, 7000余条支流,发源于青藏高原东部各拉丹冬峰,穿越中国西南、中部、东部,在上海市汇入东海。从源头青海各拉丹东到湖北宜昌是为长江的上游流域;从宜昌到江西湖口则是长江的中游流域;湖口到上海的长江入海口,是为长江之下游流域。长江经济带涉及到九省两市。长江流经中国五分之一陆地面积。整个长江水系的流域面积达180万平方公里,占中国陆地面积的18.8%,与黄河一起并称为“母亲河”, 是中华文明的摇篮。长江文明与黄河文明常被并列为中国历史、文明、经济的两大源泉。“长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库”,长江既是长江流域重要的水源涵养地,又是我国重要的生态廓道和国家重要的生态屏障。

从长江流域自然属性和社会属性分析,主要有如下几个方面:

经济社会资源:流域内渔业资源丰富,淡水渔业总产量约占全国60%。长江流域是我国最重要的人口密集地和经济重心,繁荣的长江三角洲经济占中华人民共和国GDP的20%。长江沿岸27座中心城市,其中,中央直辖市2个。大量城市将工业企业沿江布局,流域经济总量占全国经济总量的比例超过50%,,是世界上开发规模最大、影响范围最广的流域经济带。《国家十三五城市化发展规划》明确将武汉、南京纳入国家中心城市重点建设城市。

功能(平台)资源:几千年来,人们利用长江取水、灌溉、排污、运输、发展工业、当作边界、作为战场。我国40%的可利用淡水资源在长江流域,养育了三分之一中国( 即中国近4亿人口)人口(饮用水来源);建设在长江上的三峡工程是世界上最大的水利工程。

河流资源:支流主要有,雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江、湘江、沅江、汉江、赣江、淮河、新安江、皖江,青弋江等密集分布的河流。洞庭湖水系,鄱阳湖水系、巢湖水系。

生物资源:长江流域是全球最重要的生态区之一,又是全球生物多样性保护的热点地区。其生态类型多样,生物呈现多样化。是中国特有动物大熊猫的家园,是黑颈鹤、东方白鹳、丹顶鹤、中华秋沙鸭等不计其数迁徙候鸟的栖息地,水生生物资源丰富, 是鱼类及湿地资源的宝库,是多种濒危动物如扬子鳄、达氏(中华)鲟、江(白鳍)豚的栖息地。长江江豚通常栖于咸淡水交界的海域,也能在大小河川的淡水中生活。分布在长江中下游一带,以洞庭湖、鄱阳湖以及长江干流为主。列入《世界自然保护联盟》(IUCN)2013年濒危物种红色名录ver3.1——极危(CR),《华盛顿公约》CITES附录Ⅰ濒危物种。江豚处于长江水生生态系统生物链的顶端,是长江淡水生态系统的旗舰物种,目前已处于极度濒危的情况。长江新螺段豚类国家级自然保护区。还分布着莼菜等珍稀野生植物。

湿地资源:长江是我国河流、湖泊、沼泽等湿地资源密集分布区,拥有森林、湿地、荒漠等生态系统。湿地面积1154万公顷,超过全国湿地总面积的1/5,其中,自然湿地850万公顷,长江全流域已经列为国际重要湿地18处,建立了湿地自然保护区167处,国家湿地公园291处,维护着长江流域生态平衡。国际重要湿地18处,自然保护区(湿地)167处,国家级湿地公园291处,形成了较为完善的湿地保护体系。长江经济带湿地在我国乃至全球生态保护中处于极其重要的地位,广泛分布的湖泊群和密集分布的河流,在降解污染、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用,维系着流域生态安全、水资源安全,促进了区域社会进步和文明发展。我国已经划定了到2020年湿地面积不低于8亿亩的红线,并将其列为生态文明建设的重要目标。长江经济带区域湿地面积达1.73亿亩,在8亿亩湿地中占比约22%。

湖泊资源:长江生态功能区有滇池、洞庭湖、鄱阳湖、巢湖、洪泽湖、太湖等湖泊群。

政策资源:湿地保护工程和中央财政湿地补贴政策。开展全国水生态文明城市建设试点。此前入选全国第一批46个全国水生态文明城市建设试点的湖南省长沙、郴州2市,湖南省共有5个市、县开展全国水生态文明城市建设试点。2015年年9月,中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》首次明确提出了建立我国绿色金融体系。2017年七部委发布《构建绿色金融体系的指导意见》,总共有35条。未来可以通过设立绿色产业基金、财政贴息支持绿色信贷、建立绿色担保机制、用再贷款支持绿色金融、银行开展环境压力测试、发展绿色债券市场、建立绿色保险制度、建立企业环境信息披露制度等多种途径建设绿色金融体系。

机遇资源:长江生态建设上升国家战略,长江经济带与京津冀一体化一起列入“十三五”国家经济社会发展战略。国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》出台,长江经济带从30多年前的构想正式升级为国家战略。如何构建综合交通运输体系,打通上中下游城市间的经济命脉,长江沿i岸中心城市经济协调会第十六届市长联席会议分组讨论会上,长江经济带国家战略正在强有力推进。正在做好全域交通衔接,形成长江综合交通运输体系。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、明确提出,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。2013年《大气污染防治行动计划》。2015年《中共中央关于加快推进生态文明建设的意见》,明确要求划定生态红线实行永久保护。体制了国家以强制性手段加强生态保护空间管制,维护生态安全的政策导向和决心。2015年8月《党政领导干部生态环损害责任追究办(试行)》、2015年09月《生态文明体制改革总体方案》,2015年11月《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、2015年11月《编制自然资源资产负债表试点方案》,2016年1月26日召开中央财经领导小组第十二次会议,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平明确指出,长江是中华民族的生命河。推动长江经济带发展,理念要先进,坚持生态优先、绿色发展,把生态环境保护摆上优先地位,涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提,共抓大保护,不搞大开发。3月25日,中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》,明确“长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护,不搞大开发”。  4月27日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在安徽调研时强调指出:“良好生态环境是供给侧改革的题中应有之义,也是评价供给侧改革成效的重要标准”。 9月11日中共中央、国务院批准《长江经济带发展规划纲要》。“大力保护长江生态环境,已成为推动长江经济带发展的第一要务。2016年11月1日习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第二十九资会议,审议通过《湿地保护修复制度方案》,2017年中共中央政治局第六次集体学习中强调,国土是生态文明建设的空间载体,要整体谋划国土空间开发,划定并严守生态红线,构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确提出将生态空间范围内具有特殊重要生态功能的区域加.以强制性严格保护。这对于优先保护良好生态系统和重要物种栖息地,提高生态系统服务功能和优质生态产品供给能力,具有政策引导和保障功能;2月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。

立法资源:1、中央出台法律法规:《中华人民共和国城市绿化条例》(1992年5月)、《中华人民共和国城市供水条例》(1994年10月)、《中华人民共和国航标条例》(1995年12月)、《中华人民共和国水污染防治法》 (1996年修订版)的颁布和实施,使我国水污染防治逐步进入到了法制化的轨道。中华人民共和国水路运输管理条例》(1997年12月修正版)、《中华人民共和国森林法》(1998年新修正版》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》 (2000年3月)、《长江河道采砂管理条例》(2001年10月)、《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月修正版)、《中华人民共和国航道管理条例》(2008年12月修订版)、《 中华人民共和国内河交通安全管理条例》(2008年12月修订版),(中华人民共和国可再生能源法》(2009年12月修改版)、《中华人民共和国水土保持法》(2010年12月修订版),《中华人民共和国自然保护区条例》(2010年12月修改版)、《太湖流域管理条例》(2011年8月)、《中华人民共和国渔业法》(2014年5月修改版)、《中华人民共和国环境保护法》(2014年新修订版)、《中华人民共和国港口法》 (2015年修正版)、《中华人民共和国防洪法(2016年修正版)、《中华人民共和国森林法实施条例》(2016年2月修改版),《中华人民共和国野生动物保护法》(2016年7月修订版)、《中华人民共和国水法》(2016年7月修订版)。2、地方出台法规,如以湖北为例:2012年5月《湖北湖泊保护条例》,2012年1月《湖北省湿地公园管理办法》。2014年湖北省《湖北省水污染防治条例》(最严的“水法”的条例),2014年3月湖北省人大代表大会《关于大力推进绿色发展的决定》,2014年11月《湖北省人大常委会关于批准<湖北生态省建设规划纲要(2014-2030年)>的决定》,2015年《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》(全国首创,又是首例),2016年《湖北省土壤污染防治条例》(全国首部针对土壤污染防治的地方性法规),2017年《湖北省人民代表大会关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》,这为将来湖北省长江大保护立法探路,为国家长江流域治理保护和绿色发展方面立法提供借鉴。

从生态长江治理和长江流域开发现状分析,长江流域“从源头到河口”的系统治理,改变现有各成体系、相互割裂、互不联通,规划、产业、生态等要素资源“打架”的局面,倒逼促进长江流域生态和经济一体化健康发展,实现流域区域共同发展与建设,倒逼促使从分段式的管理向流域区域系统管理共治模式转变。将为补齐长江条段管理分散的短板提供技术支撑。建立生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台,连接沿江众多的岸线条段,还将接驳社会各利益方,在“大保护”这一共同利益和目标的基础上,促使长江多规合一、平衡利益,协调目标、协同推进。

2 “共生维度”生态思维,构建人与自然协调共生的发展观

生态发展观主要内核表现为绿色、低碳、循环、适度。源头治理与末端治理并举,治理原则,政府主导、部门协作,相关协同、市场激励、公众参与。

2.1 建设长江治理与生态长江信息共享大数据

鉴于长江水文水资源、水利水电、交通航运、环保生态等部门,每个专业都有自身的专业管理规划、制度和技术规范,不同专业间数据信息割裂。推进生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台,深度融合政府、企业、社会各部门协同,可解决不同专业协调和衔接不畅的问题。大数据、云计算、物联网、3DGIS、流域智慧管理模型等技术,与长江水动力、泥沙输运、水质生态、灾害预警预测预报、航运等各专业技术融合,不仅可使“从源头到河口”的长江研究更便捷和科学,管理和决策模型以及模型的反馈更精准,还能实现流域尺度的虚拟治理,促进长江不同专业融入长江系统治理。对长江流域腹地企业和开发区实行全域普查,建立大数据,对全域排污企业和污水出口建立档案,森林、湿地、湖泊、石漠等数据采集。对沿江两岸开发区企业腹地进行一次土壤普查,建立土壤地表生态指标数据库,分为红色、黄色、橙色、绿色四个等级生态环境,实行动态监控。建立长江生态共治的统一的监测数据库,进行数据共享,为长江经济带产业规划和生态环提供数据支撑。建立生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台,超越单纯的互联网、大数据等技术和数据,在生态层面、经济层面和社会层面,实现综合施策,协同推进长江治理。

2.2 编制长江流域生态(功能区)红线规划

长江沿江重点湿地保护修复专项规划、水资源相匹配的区域产业布局和建设发展。坚决守住耕地、林(湿)地、森林三条红线,划定生态(湿地)保护红线区, 生态涵养功能区、长江(支流)环境治理规划和景观(防护林)发展规划、重点湖泊、湿地生态保护修复规划。对长江流域县市以上经济社会发展规划,必须实行战略和规划环评。要推进长江上游推行长江防护林建设、石漠化综合治理和消落带治理、水土流失治理、退耕还林还草、天然林保护和植被恢复等重大生态修复工程。流域内湿地(公园),也是长江中下游重要的沿岸湖泊湿地。依据《全国湿地保护“十三五“实施规划》,流域内各省区市搞好编制对接型湿地保护修复工程规划,按照“山水林田湖”一个(生态)生命共同体,重点加强湿地水源涵养林建设 ,并与湿地保护工程实行无缝对接,形成完整区域水系和生态体系。对流域招商项目实行动态上报制度,杜绝高污染、能耗项目。环保部门对长江沿线招商项目实行主体责任把关,严把建设项目环评审批关,实行高门槛进入,从源头把关。对长江沿岸实行河(江)堤首长负责制,对岸线资源实行流域管制,地方无权审批码头,对河道非法取法,坚决依法取缔,对沿岸矿区和重点水域排污口,实行限期达标,强行关停并转。对保护重点湖泊生态环境、长江沿线违规码头,石材开采与加工污染企业,淘淘落后产能企业,重点湖泊投肥养殖,围湖、围网、围港,滩涂围垦占用,河湖阻隔、农业畜禽养殖、围栏围网网箱、水产(场)户,农业面源污染、乱采滥挖湿地资源的,实行整体整治,推行退耕还湖还湿,退渔还湖还湿,增殖放流、种植水草、底播贝类等方式,修复水域生态,减少养殖污染沉量,扩大良好优质水质增量,发展生态渔业、增殖渔业,以期还良好生态环境于民,于自然、于社会。

2.3 建立长江生态环境标准和规范体系

建议有关部门制定保护目标和标准,包括基础设施建设,健全开发区区域环境风险防控体系。建立生态保护红线的监督体系;建立科学可行的综合评价指标体系,特别是将生态保护红线成效纳入生态文明建设目标评价考核体系,制定了生态文明目标评价考核办法和绿色发展指数,把考核结果作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考依据。建立完善把湿地保护纳入经济社会发展评价体系。实行科学分类,建立等级标准,收入大数据,在此基础上,实行差异化管理,提高科学性、精准化,编制提到急预案,完善园区环境风险协同应对机制,全面提升园区环境风险防控应对效率

2.4 建立动态实时网络监测长江流域“长江云”平台

建立生态长江是一项系统工程,涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业,信息资源不能共享,各项业务难以协同,严重影响“河(湖)长”制整体功能发挥。目前,省级水信息不共享,则直接影响管理决策和全局监管,环保部和水利部各一套水质检测系统和标准,制约精准治污,因此,以共享数据为基础,构建省级“河长制”工作平台,破除“信息孤岛”,实行对河道(江河湖库)、环境信息资源统一集中,推行“一数一源”在线平台,实现共建服务。将沿江工业园区环境风险防控网络平台,建立沿江排污企业和污水出口预警平台实行联网联防联控,实行卫星动态监控环境监测,确保长江水质及生态环境安全。建议由省级领导担任跨市州流域河长,统一决策、实施、协调流域内的水资产保护、水资源配置、防汛抗旱调度管控、水域岸线管控、工程治理等工作,要继续抓好长江湿地保护网络建设发展。据媒体报道,长江全流域11个省市区的252个网络成员单位。建立水利风景区动态监管和退出机制。大力推行生态治理“物联网”平台建设,将传感设备置入到管网的基础设施中。比如将传感设备置入地下管网,采集水文、污水排放等数据,有利于实现环境治理智能化,提前进行排污预测预警预防,也为生态治理大数据应用提供基础,提升精准生态治理科学水平。建立水质自动监测站,加大湿地监测系统建设,为湿地资源的数量统计、动态变化提供依据和验证。建立河湖管理保护信息发布平台。

2.5 建立生态复合型覆盖体系

按照长江“共抓大保护,不搞大开发”“长江流域责任”要求,打造生态中国的长江样本。建立生态复合型全覆盖体系,一是科研机构生态覆盖供给侧体系:1、自然科研院所专业技术支撑。生态环境领域的水专项、垃圾专项、农田生态专项、生态退化治理专项,进行科学攻关,为发展生态农业、有机农业,提供技术支撑。中科院合肥物质科学研究院技术生物所吴正岩研究员课题组成功研制一种新型纳米复合材料,修复过程直接融入耕种流程之中,不仅使用便捷,相比传统修复方法效率也大幅提高,并且可以制作成粉剂、液体、颗粒等各种形式,亟待解决因酸性土壤导致成农业减产,激活重金属离子,加剧重金属对人体的危害和对环境的污染,这一环境治理领域的关键问题。因此, 推进先进生态农业修复模式,开启发展现代生态农业。积极探索"水生态院士工作站"主导立体式分层水生态监测与修复治理的生态预警模式,对湿地公园、人工湖区(库区)、湖区、内河(大港)的水系水域生态环境、被污染水体、水质监测与修复和水资源开发。2、人文智库专业服务支撑:建议依托长江流域内知名高校和长江科学院等人文社科院等科研机构专家人才,组建国家及有关省市建立一支高水平的智库专家咨询团队和智力信息服务中心。二是产(农业)业生态覆盖需求侧体系。要推行节能减排、治污防污、植树造林、发展生态农业、搞循环经济等。三是公共(政府)生态覆盖主导体系。明确县域工业发展的“红线”,亮出能容忍的“黄线”, 引导县域传统产业有序转型退出,积极探索设立省、市、县三级绿色产业引导基金,设立生态治理公益创投基金会,建立生态环境保护财政投入保障长效机制,支持基层生态绿色发展和生态环境保护,引导大型企业联姻合作等支持升级改造,并差异化地引导县域新兴产业布局。与此同时,要调动社会资金投入发展绿色环保产业,包括PPP合作模式、节能减排方面的技术改造,或支持开展环境污染第三方治理,引导社会资金投入到重点生态建设,大力发展绿色产业项目。积极探索建立符合本地实际的归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。四是行业生态覆盖主体体系。长江航运企业要建设“气化长江”,开启长江绿色航运新时代,促使传统造船业转型升级,走向高端智造造船制造业。要建立绿色循环低碳环保产业体系,把长江打造成绿色发展横轴。五是政策生态覆盖引导体系。其一、二产业政策体系:大力发展循环经济推进6大类20个国家循环经济示范试点建设。其二、先行先试政策体系。建立跨区域生态保护与环境治理联动机制,构建长江经济带绿色生态廓道,把长江打造成国家重要生态廓道和重要的生态屏障区。建立生态长江先行先试试验区、生态经济合作发展区、创建长江经济带绿色发展示范区、长江流域生态治理试验区、长江流域水生态(防洪安全、供水安全和生态安全)环境保护示范区、建立生态屏障示范区(石漠化综合整治、水土流失治理等等重大生态功能修复保护项目)、建立生态农业修复试验区。其三,一产业政策体系。通过发展生态循环农业和有机农业,推行沼气和生物天然气为主要处理方向,以就地就近用于农村能源和农用有机肥为主要使用方向,多途径多方式修复农田生态系统,推行培植耕地有机质,提广农家肥,土提高壤生物多样性,增强农田农地地力,遏制农膜污染,要减少农药、化肥、农膜、添加剂、除草剂使用,构要从“肥、水、土、种、密、保、管、工”要素着手,全面提高农作物产量,防范国家粮食安全隐患。大力农村生态文明建设,推进保护和修复农村生态环境,着力实施“55555”农村生态工程。即修复“5”体[山体、水体、地体、气体(空气)、动植物体。因此,一要深入实施大气污染防治行动计划完善应对污染天气门;二要深入实施水污染防治行动计划。主要包括全面控制污染物排放。三要实施土壤防治行动计划。协调推进污染防治、风险监管、治理修复,解决土壤污染、威胁农产品安全、人居环境健康突出问题。四要坚定退耕还林、退田还湖,还良好山体、山林、江湖生态于人民]、治理“5” 污[治理农村五小(工业污染、农业污染、生活污染、动植物污染、建筑污染),关停并转一批小水泥、小钢厂、小化肥、小农药、小煤窑,去掉农村工业污染源,尽量杜绝重金属污染,和工业废气排放,严禁超标化肥、农药的使用,对生活垃圾要分类集中处理,对动植物污染要采取可行可控措施,防止乱排乱放危害生态,防止建筑垃圾、粉尘污染等]。治理“5” 乱[(污水乱泼、垃圾乱倒、柴草乱堆、畜禽乱跑、粪便乱溺)],抓好“5”环节[城中村、城乡结合部村、空壳村、空巢村、老少边(远)穷村];发展“5”种[生态经济、低碳经济、循环经济、文化经济、旅游经济]经济。发展特色小镇(生态特色小镇、特色森林生态小镇),产城旅融合;生态农业(绿色无公害有机农产品种植)、特色高效农业(旅游十农业),国家级、省级农业(森林)大公园,生态农业博览园等生态、环保产业,运用全域规划建设新理念,设计农村,谋划“旅游十”农业,积极推行农业生态改造升级,大力发展住、行、游、购、娱一体的旅游十农业模式,这样既解决生态保护问题,又可与扶贫攻坚结合,实现一举多得。推行一、二、三产业深度融合绿色发展,构建生态化全产业链,全面推行绿色循环经济,建立低碳循环型农业体系,生物质能源的规模化利用、有机肥料的规模化生产以及对废气、废水和固体废弃物等有毒有害物质向土壤环境排放的监管治理体系,加快推行向农业清洁化生产直至消费全程绿色发展,从而以发展现代生态农业,释放生态农业效益,变现生态农业价值,共享生态农业红利。其四,三产业体系。生态(山地、景观)旅游、大健康养生产业等为重点的产业体系。其五,财政金融政策体系。中国人民银行、财政部等七部委31日联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,建议成立长江生态产业基金、鼓励其条件具备的发行的生态产业和生态企业进行证劵上市,募集发展生态经济所需资金,多元化社会资本投入绿色环保产业,让绿色金融政策引导发展绿色产业、生态产业,建设生态经济的一大重要引擎。在财政、金融等政策方面实行重点倾斜,如湿地保护工程,实施《大气污染防治行动计划》等,中央财政湿地补贴、大气污染防治等,为发展现代生态农业产业化、生态产业,乃至生态长江建设提供财政、金融支撑体系。

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