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领水主权外航行权海事安全监管研究

作者:

李学伟 褚永贺

文章来源:中国水运 日期:2016年02月17日

黑龙江水系原为中国内河水系。但是由于近代沙俄的崛起入侵和中国清政府无能导致了黑龙江流域广大领土的丢失,造成黑龙江流域变成了地跨中国、俄罗斯、蒙古3国的国际水系。黑龙江中游伯力以下至出海口成为俄罗斯内河,中国丢失了黑龙江出海口。目前黑龙江流域面积在中国一侧为88.3万平方公里。总流路长度达28680多公里,黑龙江水系与长江、黄河、珠江并称中国四大水系。

“黑瞎子岛”是黑龙江和乌苏里江交汇处的一个岛屿群,原属中国,但是自1929年“中东铁路事件”后,该岛被苏军强行占领,黑龙江通往乌苏里江的主航路被切断。从此,黑龙江水系中国航行权受到了最严重侵害和压迫!中国船舶无法自由往来于黑龙江、乌苏里江、更无法从黑龙江出海。黑龙江流域中国航运业的发展受到重挫!

新中国成立后,中苏两国领导人签署了《中俄国界东段协定》,在此协定中,中方在基本实现获得阿穆尔河(黑龙江)和乌苏里江主航道中心线中方一侧岛屿(包括珍宝岛)主权的同时,还保留了经乌苏里斯基岛屿(黑瞎子岛)外侧两江水域的航行权和图们江口的出海权,黑龙江流域领水主权外航行权至此确立。

原中华人民共和国黑龙江港务监督局(中华人民共和国黑龙江海事局前身)开始正常对黑龙江上的中俄船舶、开放港口等开展海事管理工作。持续有效的海事安全管理维护着中国领水主权外的航行权,保障着中方船舶、船员的利益,保障这黑龙江流域的环境安全,防范和避免涉外事故及海损事故的发生、防止海盗和恐怖势力等。

领水主权外水域航行权海事安全监管研究的必要性

1、是保障中国籍船舶在黑龙江与乌苏里江间自由往返航行的需要

黑龙江和乌苏里江是否畅通无阻关系着黑龙江航运的发展、关乎着几千里中俄界河水上贸易的通畅,体现着中国在黑龙江水系自由往返航行的权利。研究“领水主权外水域航行权海事安全监管”,是保障中国籍船舶安全航行、自由航行的需要。

2、是保障中国籍船舶在黑瞎子岛外围水域及俄罗斯内河航行安全及保障船员利益的需要

按照国家赋予海事部门的职责,保障船舶航行安全和维护船员利益是海事日常工作的一项重要内容,航行于黑龙江水系领水主权外水域的中国籍船舶,无论是在黑龙江主航道10号界碑至11号界碑之间水域航行还是在俄罗斯内水航行,都可能面临来自俄罗斯军方的阻碍、政府部门的监管、海盗甚至暴力恐怖分子的威胁。中国籍船舶在外航行,代表着中国国家主权利益,因此,加强领水主权外水域海事安全监管和服务研究,是保障中国籍船舶在上述航路航行安全和保障船员利益的需要。

3、是履行水上交通安全监管、人命救助及防治船舶污染黑龙江水域工作职责的需要

中俄国境河流航道长达2723公里,黑瞎子岛外围主航道黑中29公里至哈巴公里、乌苏里江哈巴0公里至40公里中国拥有永久自由航行的权力。伴随着航运业的发展,水上交通安全监管、人命救助及水域环境保护等应急保障任务十分繁重。不同于内河及海上,领水主权外水域发生船舶海损事故、人命救助和船舶溢油污染水域更具有紧迫性和挑战性。通过研究领水主权外水域航行权海事安全监管,可以从根本实现对航行于领水主权外水域的船舶实施安全监控和全天候的应急反应与合作,履行海事部门水上交通安全监管、人命救助和防止船舶污染的职责。

4、是维护黑龙江省对俄贸易水路通道乃至中国与东北亚的贸易通道畅通的需要

进入新时期,黑龙江省作为对俄贸易桥头堡,边境贸易的日趋频繁和双方友好交往的不断加深,经水路进出境旅客及货物逐年快速增长。黑龙江省对俄贸易中,水路运输占据很大一部分,沿黑龙江分布着大小开放口岸10余个,在全面加强对俄贸易和打造黑龙江对俄贸易桥头堡作用的大环境下,水路运输的畅通意义重大。而且通过黑龙江下游的出海口,黑龙江江海联运连通中国东北与俄罗斯远东地区、日本、韩国、朝鲜乃至整个东北亚,开辟新的“丝绸之路”, 这与习近平总书记提出“一路一带”国家战略相契合,依托黑龙江这条黄金水路,中国东北“丝绸之路经济带”将快速发展。

5、是保障黑龙江省经济结构转型后水上旅游业、游艇业发展的需要

黑龙江省中俄界江的水上运输业、水上工程业、水上旅游业以及边境贸易都在不断快速发展,但是界河水上安全监管工作距离经济社会发展的要求还有一定的差距,黑龙江省经济转型后对航运业的发展带来无限生机,界河旅游业的发展和中俄对黑瞎子岛的开发,未来航行于黑龙江中俄界河、俄罗斯内河的中国籍游艇和大型游览观光船也将大大增加,游艇业的发展将成为黑龙江经济发展的全新增长极。因此,开展研究,是海事部门新时期服务地方经济发展建设的需要,更是当前海事系统践行“三化”建设的内在要求。

6、是维护国家主权及国家安全的需要

“黑瞎子岛是俄罗斯哈巴罗夫斯克城的的天然屏障和门户,地处险要,是黑乌两江的咽喉要道,俯瞰黑瞎子岛周边,中国领土全部被俄罗斯处于俄罗斯包围之中,黑龙江、乌苏里江形成天然阻隔。历史上,由于中国船只习惯性走小河子河道,而放弃黑龙江主航道而导致丢失半个黑瞎子岛。同样在南海,由于对主权海域的巡航及航行行为的不够重视直接导致今日的钓鱼岛争端等等。因此,鼓励和支持中国籍船舶往返黑龙江、乌苏里江的船舶走黑瞎子岛外侧黑龙江主航道,扶持黑龙江“江海联运”通过黑龙江下游出海不但是在宣誓国家主权,更是通过维护航行权来维护国家主权。

中国籍船舶领水主权外水域航行权风险分析

1、进入领水主权外水域航行的中国籍船舶技术状况风险

当前,航行于黑龙江水系领水主权外水域中国籍船舶类型主要有:内河高速水翼客船、普通客船、普通货船、推、拖轮带驳船船队、客货滚船船、油船、工程船、挖泥船、游艇、军艇、公安类船艇、渔业船艇及江海两用直达船型等。船舶类型多、船舶状况差是黑龙江领水主权外水域航行船舶的主要特征。

在抚远至哈巴罗夫斯克航线上运行多年的内河高速水翼客船,其船龄长、船况差、高速航行、主机故障率高等决定了其为水上安全的第一大风险源;进入2000年以后,受高速公路、铁路的影响,黑龙江航运业日益萎缩,内河长航船舶逐步减少,现有的推、拖轮带驳船船队多为上世纪80年代下水,船舶老化严重,构成了第二大风险;由于黑龙江自然环境好,沿岸无重工业污染,流域内渔业资源丰富,因此渔船数量巨大,渔船商船碰撞及渔船翻沉风险构成第三大风险。

2、俄罗斯错置航道助航设施导致的船舶海损及污染黑龙江水域风险

目前,中俄两国边界已经勘验完毕,但是不同于陆地边界,以黑龙江主航道为界限的边境线是运动的,随着黑龙江航道的演变和退岸堆砌的的发生,实际航道中心线也跟着改变,可能原属于一方的领土会随着航道变化被划到另一方,因此中俄两国都不愿已经勘定的航道发生变动,即便航道水深不足或淤积严重,两国也都不会轻易改便主要的助航标志,甚至会主观措置航标及助航标志。而内河船舶航行是靠岸标和浮标的指引,错误的航标直接导致船舶搁浅和碰撞事故的发生。船舶碰撞带来直接损失的同时还会带来原油泄漏污染水域环境的风险。

3、俄罗斯不稳定政治因素及封锁航道风险

当前,中俄两国政治互信,贸易往来频繁,但是俄罗斯政治体制不同于中国,不同政治组织对华关系不明确,随时可能导致俄罗斯封锁下游航道的情况。在黑瞎子岛外围黑中29公里至哈巴0公里和乌苏里江哈巴0公里至40公里的航道内,一直被俄罗斯扼守。中国籍船舶自由航行往往受制于俄方。1974年,前苏联在乌苏里江距哈巴罗夫斯克26公里处建设一座浮桥。桥体由107条漂浮在水面上的铁船连接组成,每船宽约6米,舟桥全长800米,两端建有固定桥墩。舟桥上平时可通行汽车,按约定舟桥应于北京时间每天上午9时30分至11时开启一个半小时,供船只通过,但俄方常常"借故不开",中方船舶经常于此受阻,或停泊在江面上长时间等待,或被迫返航。而黑龙江江海联运必经黑龙江下游俄罗斯内河,更具有不确定性。

4、紧急和突发情况下中国籍船舶滞留主权外水域风险

中国籍船舶领水主权外水域航行途中,可能面临来自船舶自身状况、船员身体精神状况、燃料物料补给等多方面的问题。如遇到突发情况导致船舶失去动力或者遭遇恶劣天气船舶需要锚泊避风、船员因意外需要紧急救助等情况,都可能导致船舶滞留在航道内或者进入俄罗斯内河港口等情况,这不但涉及到中俄两国船舶主管部门协调,还涉及到外交部门、移民部门等多方面问题。因此,研究中国籍船舶领水主权外水域滞留的风险至关重要。

5、海盗及恐怖势力风险

内河具有不同于海上的显著特点,内河两岸距离大多在几千米以内,船舶随时可能靠岸补给,人员可能随时上下船,因此,内河航运更容易受到海盗及恐怖势力的威胁。俄罗斯境内黑龙江下游航道大都为天然航道,沿岸为未开发的荒野,给海盗及恐怖势力提供了土壤,航行于黑龙江下游的中国籍船舶可能随时面临海盗劫持船舶,船员生命遭到威胁的情况。不同于公海,在俄罗斯内河水域遭到武装劫持或者海盗袭击事件后的处理更具复杂性。

领水主权外航行权海事安全监管和服务支撑研究

1、以国际公约和海船管理规范来管理领水主权外水域航行的船舶及船员

由于黑瞎子岛外侧黑龙江、乌苏里江及哈巴罗夫斯克以下俄罗斯内河属于高等级航道,5000至10000吨海轮可以安全航行。随着黑龙江江海联运的发展,黑瞎子岛绕航航路和俄罗斯内河航行的中国籍海船将会越来越多,越来越多大吨位、多用途海轮也将航行在黑龙江中、下游。同时黑龙江服务于江海联运的内河船舶也将更新换代成江海两用船舶,因此,海事部门应该以国际航行海轮的管理标准来管理此类船舶,最好可以与俄罗斯相关部门协商开展PSC业务,提高船舶安全技术等级、提高船员素质和资历要求,从而保障黑龙江省的船舶可以安全通江达海。中国东南沿海船舶可以顺利航至黑龙江省腹地。同时,与俄罗斯籍船舶发生海损事故时,方便调查与处理。

2、推进建设佳木斯海事局“监管、救助、执法、服务”四位一体监管模式

佳木斯海事局作为黑龙江海事局业务量最大的分支局,中国籍船舶黑龙江水系领水主权外水域海事安全监管的直接管理机构,在自身发展与建设过程中,应该着重加强“监管、救助、执法、服务”思位一体的应急监管模式,创新思维,摸索出一套适合领水主权外水域海事安全监管的工作方案,水上人命救助、海事应急和船舶安全是

3、加快覆盖在领水主权外水域航行船舶AIS、GPS等现代化船载设备配备

由于黑龙江航运业的不景气,在航船舶普遍船龄较长,船东及航运公司船舶更新换代速度慢,目前航行在黑龙江水系的大部分船舶现代化程度较低,与海轮及南方水网地区内河船舶相比落后很多。近几年来,在黑龙江海事局的努力下,黑龙江部分船舶已经陆续开始装配船载AIS设备及配备GPS定位功能,但是覆盖率不高。建议今后进入黑龙江水系领水主权外水域的中国籍船舶全部安装AIS和GPS设备。

4、加强海事VHF基站、CCTV、VTS等现代监管服务设施建设

水上监督管理特别是水域、环境、秩序管理,以VTS系统为主线和中心,有机结合传统的监督手段,形成严密、高效的管控系统,促进交通安全、效率、环保,从而可大大增强管辖水域的整体监控能力。“VTS管理机构是代表主管机关依照国家法律和行政法规在其管辖水域内直接行使水上交通安全管理职能的行政管理和执法机构”。VTS系统与CCTV的有机结合,可每天24小时全天候对辖区水域进行监控和交通组织,打击船舶水上交通违法行为,维护良好的水上通航秩序,有效改善了通航环境。有效保障船舶航行安全,降低水上交通事故率。另外VTS系统有较好的录像重放功能,水上交通事故发生后,海事管理部门可以通过录像重放来再现事故发生全过程,为事故调查、分清责任提供重要的证据.为有效加强领水主权外水域海事安全监管效能,建议国家加大投入进行黑龙江水系船舶VHF基站建设,加强岸基基础设施投入,大力发展VTS、CCTV等现代化船舶管理服务手段。

5、加快推进黑瞎子岛海事应急监管基地建设

黑瞎子岛回归以后,中俄边界领土将在很长一段时间内处于稳定状态,伴随黑瞎子岛的开放、国家开发和建设、环黑瞎子岛绕航旅游的开展,中俄绕航航路的船舶密度将极速加大,水上安全形势将越来越严重,为了确保黑瞎子岛周边黑龙江、乌苏里江的水域环境安全、防止船舶溢油和污染水域,防止海盗和恐怖势力对于船舶的威胁。维护绕航航路的水上安全,海事部门应加快在黑瞎子岛建立应急监管基地,提高海事监管服务手段。开展经常性跨国境各类水上突发事件应急演练,通过开展桌面推演、现场实战演练等,加强相关部门、人员及俄紧急情况部门之间的协同配合,不断提高水上突发事件的应急处置能力。科学、安全地救助遇险人员,控制突发事件扩展,消除危害。

6、建立专项基金补贴船舶、鼓励中国籍船舶走绕航航路

由于绕航航路相对于抚远水道多出近100公里的航程,很多营运船舶为了节省船舶燃料和节约时间,往往直接走抚远水道的航路往返黑龙江和乌苏里江,这样一来,势必造成黑瞎子岛外围黑中29公里至哈巴0公里、乌苏里江哈巴0公里至40公里航行的中国籍船舶越来也少,长此以往,将造成中国自愿放弃途径哈巴罗夫斯克往返黑龙江和乌苏里江的航行权利,这无疑是主动放弃国家主权的行为!同时为俄方放行的不确定性增加筹码,俄方于2012年曾提出:中方船舶在俄罗斯内水航行要施行俄罗斯内规的要求,我方从历史角度、船员驾驶习惯、船舶建造规范、环岛旅游开发等四个方面据理力争,未按俄方意愿施行。经此种种迹象表明,俄方对于这种航行权大于主权的做法,正在酝酿谨慎回收。

为了吸取我国南海诸岛因缺乏维权意识而导致领土争端的惨痛教训,建议应该设立黑瞎子岛绕航专项资金,加强对黑瞎子岛环岛巡航检查力度,鼓励民间资本投入开发黑瞎子岛环岛旅游,巩固我方既有绕航权利,提高环黑瞎子岛巡航搜救一体化建设水平。

建议黑龙江省人民政府相关部门和财政部门联合设立绕航船舶专项补贴基金,用于补贴航运企业、个体水上运输船舶船东,提高其船舶走绕航航路的热情,通过维护航行权来维护国家主权;二是建议交通运输部海事局设立专项海事基金,用于该航路海巡船舶巡航及开展航行船舶应急救助专项补贴,为绕航航行船舶提供安全保障。

7、加快推进中俄海事部门水上安全监管服务的交流与合作

领水主权外水域航行途径中国内河、中俄界河、俄罗斯内河、中国内河、公海等特殊航路,这些性质决定了整个黑龙江水系的水上安全监管必须由中俄双方共同努力来完成,也只有通过中俄双方共同有效监管,才能充分保障黑龙江水系上来往船舶的安全航行,保障中国籍船舶在领水主权外水域的自由航行安全,进而稳步推进黑龙江航运经济的不断繁荣和发展。

2014年中俄总理定期会晤委员会运输合作分委会第18次会议期间,中国交通运输部与俄罗斯联邦运输部就《黑龙江流域国境河流航行安全合作与谅解备忘录》文本达成一致意见,明确了双方联系机构为黑龙江海事局与阿穆尔河流域航道航政局,实现了界河水上安全监管的历史性突破。这是自1951年“中苏国境河流航行及建设协定”签署以来,双方第一次明确通过中俄航联委以外的机构管理界河事务。10月14日至18日黑龙江海事局代表团访问了俄罗斯联邦紧急情况部远东联邦区中心局、俄罗斯联邦犹太自治州紧急情况总局、俄罗斯联邦阿穆尔流域国家航道航政局、俄罗斯联邦阿穆尔流域国家海河监督管理局,并分别与之进行了富有成效的会谈,对深化界河海事监管和应急合作取得了一致意见,签署了合作文件,明确了在中俄界河海事合作备忘录生效前按照双方职责建立定期磋商洽谈和合作机制,全面深化拓展了合作领域,中俄两国界河水上航行安全领域和应急处置的合作进入全新的阶段。杨传堂部长致函俄罗斯紧急情况部部长安德烈耶维奇,对黑龙江海事局和俄罗斯紧急情况部远东联邦区中心局的合作表示高度肯定,并对下一步的合作寄予厚望。

结束语

源于历史主权和现代中俄关系的发展,黑龙江水系中国籍船舶领水主权外水域航行情况将长期存在。在新时期中国“一路一带”的国家战略和黑龙江发展“东部陆海丝绸之路”大背景下,黑龙江航运业、滨水旅游业必将得到前所未有的发展,船舶安全航行问题将日益突出。

研究和思考如何促进中国籍船舶开展领水主权外水域航行,通过实际航行来维护中国在黑龙江水系领水主权外水域自由航行的权利,保障中国籍船舶航行安全和维护船员利益,避免涉外事故及海损事故的发生,防止海盗和恐怖势力,同时搭建中俄海事部门交流合作平台,积极开展水上应急合作演练,努力把打造结合黑龙江打造成为“平安界河、生态界河,便捷界河,尊严界、和谐界河,”让界河无界,造福两岸人民,是摆在当下黑龙江航运、海事部门面前的问题。

(作者单位:佳木斯海事局)