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船舶舱底污水案中举证责任的分配

作者:赵俊卿 文章来源:中国水运杂志 日期:2008年08月11日

    近年来,海事主管机关查处了多起船舶在航行途中故意排放机舱舱底含油污水的违法行为。随着海事主管机关对上述违法行为查处经验的不断积累,我们也意识到在现行的法律体系框架下取证责任完全由海事主管机关承担,造成了取证难的被动局面。本文将归纳故意排放机舱舱底含油污水违法行为的排污途径和特点,分析取证难的被动局面,借鉴民事审判实践中的“举证责任倒置”原则讨论此类案件中的举证责任分配问题。


违法排放机舱舱底污水的途径和特点


    经查阅山东海事局辖区船舶故意排放机舱舱底含油污水的违法行为调查案卷,结合海事管理工作实践,我们可以归纳出常见的故意排污途径和此类违法行为的特点。
    1.常见故意排放机舱舱底含油污水的途径
    违法利用合法管系进行排污。船舶舱底水系统最初的设计目的是为了及时排出水密舱室中的积水,确保船舶安全。因此SOLAS公约允许船舶机舱舱底水管路和其他辅助管系相连通(如:压载水管系,消防水管系和通用泵管系)。但在实际操作中,这种管系之间的连通往往被船舶当作排放机舱舱底含油污水的捷径,尤其在大型船舶中,这种现象更为突出。
    私设非法管路排放机舱舱底污水。有些船舶采用在船舶原有设计的管路之外另私自加设管路的途径来排放机舱舱底含油污水。私设的管路既有固定管路,又有可移动管路(如通过软管和电动潜水泵)。固定管路往往隐藏在诸多管系中间,很难被发现,可移动管路大多在使用完毕后收回,更难被查出。
    通过油水分离设备的旁通管路排污。通过油水分离设备的旁通管路排污是广为人知的排污途径了。但随着世界各国主管机关对此违法排污途径熟悉程度的增加和惩处力度的加大,很多船舶已经放弃了这种愚蠢的做法,而更多的采用第一、二种途径。
    2.违法行为的特点
    违法行为的故意性。通过上述三条途径排污均为人为主观故意操作。而我们为人类文明的进步,为保护海洋环境设计制造的油水分离设备却成了应付检查的摆设。
    违法后果的不易察觉性。由于操作者熟知违法排污法律后果的严重性,他们往往选择在远离海岸和夜间进行操作。由于目前监控设备和监控手段的落后,对船舶在航行途中违法排放机舱舱底污水的违法行为很难当场发现,加之其危害后果多为慢性,不像事故性溢油造成的污染后果明显,很容易被主管机关和公众媒体所忽略。
    违法排污的严重性。海事执法实践发现,航行途中故意排放机舱舱底含油污水的违法行为发生率远远大于案件的查处率。IMO资料显示,世界平均单船年度排出机舱舱底含油污水量为本船总吨位的1/10,已发现的违法排出的机舱舱底污水的含油量高达50000ppm。


现行法律体系框架下的取证工作


    依据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》的规定,在调查和实施海事行政处罚过程中,海事主管机关必须“以事实为依据”,必须“查明事实,违法事实不清的,不得给予行政处罚”,必须“全面、客观、公正地调查,收集有关证据”。值得注意的是,这些规定仅仅是对实施行政处罚的证据要求,并非是举证责任分配原则的规定。
    在船舶故意排放机舱舱底含油污水案件中,海事主管机关要查明的事实应当包括:违法行为发生的时间、地点,违法排污的操作过程,违法排污使用的管路和泵浦,违法行为的持续时间,违法行为的危害后果等等。在我国目前的监管手段和监控措施现状下,单凭海事主管机关的力量是很难完成的。
    以违法利用合法管系进行排污案件为例,海事主管机关可以通过现场勘查,确定油水分离设备的实际使用和维护保养状态,可以查阅船舶的《轮机日志》、《油类记录簿》等法定文书,确定船舶机舱舱底污水系统的操作,还可以通过检查舱底水管系发现舱底水总管滤器中的舱底污油水。但污水总管单向截止阀后连通压载泵、压载水扫舱泵、通用泵或消防水管系中的污水大多在污水排放完毕后即被冲洗干净,而且排放的位置往往在专属经济区或公海之中,排放的时间也距检查日期几天甚至几周。如行政管理相对人拒不承认事实,海事主管机关又无案发现场资料,是很难满足“事实清楚”要求的。


在基本事实清楚的前提下通过立法合理分配举证责任


    在我国现行民事审判制度下,“谁主张谁举证”是举证责任分配的一般原则,而举证责任的倒置则是这一原则的例外。所谓举证责任倒置,指基于法律规定,将通常情形下本应由提出主张的一方当事人(一般是原告)就某种事由不负担举证责任,而由他方当事人(一般是被告)就某种事实存在或不存在承担举证责任,如果该方当事人不能就此举证证明,则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。刑事审判制度下的“巨额财产来源不明罪”的认定也是基于犯罪嫌疑人是否能够证明其财产来源的合法性。在海事执法实践中,类似于“举证责任倒置”原则曾经在《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》(已废止)被利用过,其五十三条一款六项规定了对“船舶残油、污水去向不明”违法行为的处罚。遗憾的是该规定在《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》中被删除了。
    “举证责任倒置”原则在民事审判制度中也是颇具争议的法律概念。我们无须也很难完全照搬或引进“举证责任倒置”原则。但考虑到违法故意排放机舱舱底污水案件的特殊性和调查取证工作的现实困难,我们有必要通过立法来对合理分配此类案件中的举证责任。举证责任的分配必须满足法律规定、基本事实清楚两大法律要件。
    1.立法合理分配“举证责任”
    根据《中华人民共和国立法法》的规定,对举证责任的分配应当以法律、行政法规的方式为宜。随着海洋环境保护意识的提高和海运业在国民经济中位置的提升,船舶海洋环境保护应当引起足够的重视,有必要及时修订《中华人民共和国船舶污染海域管理条例》或制定一部单行的法律来约束和监督船舶污染行为。《防止船舶污染海域管理条例》已经意识到违法排污取证难的问题,其48条规定“船舶发生污染事故,或违章排污,经调查,证据确凿,不论其承认与否,同样按规定处理”。这一条为责任分配问题奠定了必要的基础,修订过程中不仅仅要对故意违法排污违法行为(包括船舶排放机舱舱底含油污水的违法行为)的责任分配问题做出明确的规定,同时必须明确海事主管机关应当承担调查取证的主要责任,必须满足“基本事实清楚”的要件后,方可以把部分举证责任转移给行政管理相对人。
    2.船舶排放机舱舱底污水中的举证责任分配
    即便是在举证责任倒置的情况下,原告也要承担就一定事实存在或不存在举证的责任。在船舶故意排放机舱舱底含油污水的特定案件中,海事主管机关应当承担查明故意排放的基本事实的取证责任,在基本事实清楚的基础上,行政管理相对人对违法排污事实进行否认的,由其承担举证责任。
    在非法利用合理管系案件中,海事主管机关应当查明的事实包括:船舶的舱底水总管滤器和单向截止阀中存在与机舱舱底污水一致的含油污水、油水分离设备近期未被使用的事实。行政管理相对人若试图否认违法排污的指控,必须有直接证据证明舱底水除直接排放入海之外的其他合理去向。
    在私设排污管路中,海事主管机关应当查明:存在未经批准并与舱底水系统或机舱舱底污水井相连的管系、该管系中存在与机舱舱底污水一致的含油污水。行政管理相对人应当承担对管系合理用途的举证责任。
    在利用旁通管路违法排污的案件中,海事主管机关应当查明:旁通管路的客观存在,且该管路近期被使用过。行政管理相对人如能证明,该管路尽管存在,但确未被使用过,则可以免除对其实施违法排放机舱舱底含油污水的行政处罚,否则,应当承担相应的法律后果。


结  论


    船舶故意排放机舱舱底污水的违法行为性质恶劣,违法行为发生率高,而且限于现有监控措施和监控手段,海事主管机关很难及时取得充分、有效的证据。因此,通过立法对此类违法行为中的举证责任进行合理的分配是必要的,也是必须的,但这种举证责任的分配必须满足“法律明确规定”和“基本事实清楚”两个原则。

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