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如何规范行使自由裁量权

作者:李学伟 文章来源:中国水运杂志 日期:2008年04月23日

    行政执法自由裁量权是指行政执法机关在法律法规规定的原则和范围内有选择的处置权力。海事机关作为水上安全监督和防污染管理的职能部门,国家赋予了其较多的自由裁量权。几乎所有的海事行政法律、法规、规章都赋予海事行政执法机关可以行使自由裁量权,行政执法自由裁量权渗透到海事行政执法的全过程。但在执法过程中,对行政执法自由裁量权的规范程度参差不齐。正确行使自由裁量权,切实规范行政执法行为,是树立海事行政执法机关公平、公正的良好形象,是打造法治政府的一项重要内容,是推进依法行政工作的一个重大课题。


海事行政执法自由裁量权存在的必然性


    行政执法自由裁量权是行政权力的重要组成部分,是行政机关提高行政效率所必需的权限,它能使行政执法人员审时度势地处理问题。它有存在的必要,主要原因如下:
    一是海事行政执法行为涉及的内容广泛,情况复杂,法律、法规不可能对所有情况下的行政执法行为都规定得明确具体,详尽无遗。
    二是现代航运事业发展迅猛,立法机关很难预见未来的发展变化,只能通过法律法规授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定。
    三是海事问题的专业性、时间性、地域性很强,法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定,只能规定需要完成的任务或目标,由海事行政机关采取适当的执行方式。
    四是我国目前的海事法制尚不够健全,有些内容不够完备,表现出一定的"概括性"和"模糊性",有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法,不得不扩大行政机关自由裁量的权力。


自由裁量权行使中存在的问题


    海事行政执法自由裁量权的大量运用在有效制止违法行为的同时,也出现了一些不容忽视的问题。
    在客观上主要有:海事行政执法人员受地方保护主义干扰,执法难,难执法;说情风盛行,执法不能到位;受地方经济不发达影响,违者难以承受;极少数执法人员素质低,有随意减免等现象,造成自由裁量随意性大。
    在主观上主要有:滥用职权,特别是对减轻、从重行政处罚条款的滥用。这是不正确地行使自由裁量权的最典型表现,导致的法律后果是作出的具体行政行为无效。在执法过程中,行政执法人员以权谋私、假公济私、公报私仇,以实现种种不纯动机,侵害了行政相对人的合法权益;主观随意性大,行政处罚显失公正。在某些行政方面,行政机关可以有差距悬殊的自由裁量权力。行政执法人员在执法过程中仅凭主观臆断和个人好恶作出行政处罚决定,或者行政执法部门作出处罚决定不严肃,一天三变,致使行政执法行为显失公平,导致行政相对人不满;拖延履行法定职责。由于不少法律法规未规定行政机关履行法定职责的期限,因而何时履行法定职责,行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则,如果违反这一原则,而拖延履行法定职责,也就是不正确地行使了自由裁量权。


海事行使自由裁量权应遵循的原则


    海事行政执法自由裁量权并非是没有任何限制的绝对的自由,其合理行使也应遵循一定的原则,主要如下:
    合法性原则。行使自由裁量权力,必须结合法律授权的目的,法律规则的内容,并考虑各种相关情况作出全面,客观的判断。即使是立法中以模糊的字眼出现,也应该有相应确定的立法目的,在行使自由裁量权力的时候必须谨慎。
    合理性原则。海事机关所实施的行政行为必须适度、公正,必须符合法律的目的和立法精神,必须从社会的公平,正义的价值观出发,充分考虑行为的原因,性质,情节,后果。如果偏颇一方或忽略了一些应该考虑的因素和情况,或者考虑了一些不应该考虑的因素,都会影响裁量的公正性,从而影响了行政行为的合理性。
    妥当性原则。海事行政行为要求手段是能够达到目的,如果手段根本无法达到目的,就是违反妥当性原则。如以轻微罚款处理从事旅客运输的“三无”船舶,即为该“行政(措施)行为”失其“妥当性”。
    必要性原则。海事行政执法手段的运用应以达到法定正当目的为限,如果手段的运用超过实现法定目的所必需的度,就是对行政必要性原则的违反。比如因偶然忘记悬点停泊灯就责令停航或停止作业即属此例。
    比例性原则。行政机关在依法行使权力时,如确有必要对行政相对人利益构成一些不可避免的侵害,则必须权衡行政目的所实现的利益与被侵害的行政相对人利益,只有在确认前者利益绝对大于后者利益之时,才能为之。
    诚信原则。要求海事机关在行使自由裁量权时做到:对行政相对人诚实无欺,不得恃权无忌,出尔反尔;尊重客观,并充分考虑客观事由对行政决定的公正性和适当性的影响;尊重社会普遍的道德规范和公理,并不得违背这些道德规范和公理对行政相对人强其所难;在不违背公共利益的前提下尽可能保护行政相对人的私人利益,即权力的行使必须出于善意。


海事自由裁量权合理运作的保障


    历史学家阿克顿勋爵曾说:“权力有腐败的趋势,绝对的权力导致绝对的腐败”。有效控制海事行政自由裁量权,防止其恶性膨胀,防止其干扰依法行政的进程,在当前显得尤为重要和迫切,笔者借鉴他人的经验,根据黑龙江海事局的实际,认为当前要重点做好以下几个方面的工作:
    健全海事行政执法监督体系。以制度约束执法人员,以行政执法监督体系来规范海事行政执法行为是确保海事行政执法自由裁量规范性的有效办法。认真贯彻落实交通部海事局《海事行政执法监督实施办法》的同时,结合实际制定了《黑龙江海事局海事行政执法监督检查办法》,扩大监督的范围。通过内部执法检查的层级监督,外部聘请社会行风监督员,定期召开座谈会征求意见等形式,不断规范海事行政自由裁量权的使用,以保证卓有成效的监督。
    建立行政严格责任追究制度。黑龙江海事局制定了《黑龙江海事局行政执法责任制实施办法》、《黑龙江海事局行政执法工作一般标准》,并认真组织实施,同时认真贯彻落实交通部海事局《海事行政执法过错和错案责任追究暂行规定》。通过明确每个执法岗位的职责、权限和执法工作标准,以责任状的形式予以确立,使每项海事行政权力的行使,都能做到行之有度、行之有序。
    明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律词语。《内河安全管理条例》、《内河海事行政处罚规定》出台以后,从黑龙江水系的实际执行情况来看,某些处罚条款存在着诸多难以执行的问题,如处罚额度过大,有的甚至超过了船舶的价值;处罚考虑的情节过少,直接没收船舶;有的不分船舶等级,执行一样的处罚标准等等,这些都造成了执法难和行政自由裁量权的不规范行使。针对以上问题,黑龙江海事局制定了《黑龙江海事行政处罚裁量规范》,针对海事违法行为的事实、性质、情节、后果(何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果),结合船舶等级,对海事违法行为减轻、从轻、一般、从重的标准进行了定性和定量的划分,将模糊的法律语言清晰化,使执法人员有所遵循,有效控制了行政自由裁量权的滥用。
    积极推行政务公开。黑龙江海事局自2003年推行政务公开,制发了《黑龙江海事局关于政务公开的实施意见》,印发了《黑龙江海事局政务公开指南》,除海事行政业务的程序、条件、收费标准公开外,还要求行政许可、行政处罚、行政强制的结果也要公开,避免了畸轻、畸重等不公平、不合理现象的发生。
    加强海事执法程序控制。加强海事执法程序控制是规范海事自由裁量权使用的重要手段。一是说明理由。对于对行政相对人权利影响较大的自由裁量行为,行政人员有义务说明法律根据和裁量理由。说明理由可以清楚地显示出作出行政决定的判断和推理过程,而通过这些判断和推理过程,人们便可以明确地对行政裁量的适当性作出评价。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的,应认定为滥用职权。二是听取行政相对人的意见。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权时并可能做出对行政相对人不利的决定时,必须保证相对人有发表自己意见的机会。三是推行备案监督制度。通过行政处罚和强制向上级法制部门备案、行政许可向本级法制部门备案,可以及时发现和纠正下级海事行政执法中的不规范行使自由裁量权的问题,树立海事机关的良好形象。四是加强行政复议和听证工作。必须要做到使行政复议和听证工作真正发挥作用,防止走过场,杜绝官官相护,把好诉讼前的最后一关,切实维护相对人的合法权益。

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